一、前言 
　　2008年12月18日，国务院以国发[2008]37号文件发布了“国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知”，正式启动了酝酿十多年的涉及燃油税和公路养路费等税费改革的方案。 
　　（一）税费改革内容 
　　1.从2009年1月1日零时起，取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费（简称“六费”）。 
　　2.逐步有序取消政府还贷二级公路收费。对确定撤消的政府还贷二级公路收费站，省级人民政府要及时向社会公布其位置和名称，接受社会监督。 
　　3.提高成品油消费税单位税额。 
　　（二）税额 
　　1.消费税单位税额提高 
　　（1）汽油消费税单位税额每升提高0.8元。 
　　（2）柴油消费税单位税额每升提高0.7元。 
　　（3）其他成品油单位税额相应提高。 
　　2.提高后的消费税单位税额 
　　（1）汽油、石脑油、溶剂油、润滑油消费税单位税额为每升1元。 
　　（2）柴油、燃料油、航空煤油为每升0.8元。 
　　（三）征收机关、征收环节和计征方式 
　　1.成品油消费税属于中央税，由国家税务局统一征收。 
　　2.纳税环节在生产环节。 
　　3.计征方式实行从量定额计征，价内征收。 
　　（四）新增税收收入的分配 
　　1.新增税收收入的用途 
　　新增成品油消费税连同由此相应增加的增值税、城市维护建设税和教育费附加具有专项用途，不作为经常性财政收入，不计入现有与支出挂钩项目的测算基数，除由中央本级安排的替代航道养护费等支出外，其余全部由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。改革后形成的交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变。具体转移支付办法由财政部会同交通运输部等有关部门制定并组织实施。 
　　以上四不变是指中央政府对各省（市）人民政府而言。 
　　2.新增税收收入的分配顺序 
　　新增税收收入按以下顺序分配：一是替代公路养路费等六项收费的支出；二是补助各地取消政府还贷二级收费公路；三是对种粮农民、部分困难群众和公益性行业等增加补贴；四是增量资金分配。 
　　（五）妥善解决改革的相关问题 
　　1.妥善安置交通收费征稽人员 
　　对公路养路费征稽人员的安置措施：一是交通运输行业内部转岗；二是税务部门接受；三是地方人民政府统筹协调，多种渠道安置改革人员。 
　　2.研究解决普通公路建设发展，特别是二级公路发展问题 
　　有关部门要按照“六费”原有资金功能不变的原则，抓紧研究建立和理顺普通公路投融资体制，促进普通公路健康发展。 
　　（六）问题的提出 
　　税费改革对公路工作的影响是巨大的，公路养护是整个公路工作中的重要组成部分，也必然会受到影响和冲击。费税改革对公路养护工作的影响有多大？公路养护资金能否得到保障？公路养护计划、养护工程和养护管理工作有什么变化？如何采取相应的措施，保障公路养护工作健康可持续的发展？都是我们所关注的问题。下面提出个人一些不成熟的思考，供大家参考，以利集思广益，共同研究。 
　　二、税费改革对公路养护工作的影响 
　　税费改革对公路养护工作的影响是肯定的，我们既要继承和发扬优良的公路养护传统，又要适应工作环境和工作程序发生的变化，不变是相对的、临时的，变是绝对的、长久的。要正确认识和处理好变与不变的关系，变有不利的一面（如工作程序更加复杂等），变也有有利的一面（如可进一步提高管理水平等）。 
　　（一）公路养护工作的四个不变 
　　税费改革后，公路养护工作的基本面没有发生变化。保护公路资产、保障交通安全、服务公众需求。养护的是公路，服务的是用户，影响的是社会。具体体现在四个不变：一是公路养护工作性质不变；二是公路养护工作主体不变；三是公路养护工作目标不变；四是公路养护工作任务不变。 
　　1.公路养护工作性质 
　　我们给公路养护工作下一个定义，用来表述公路养护工作性质。 
　　公路养护的定义：公路养护是指交通主管部门或公路管理机构（经营性收费公路为该公路经营企业）为保证公路的安全畅通，并使公路处于良好的技术状态，在公路运营期间按照相关的法律法规、政府规章和技术规范、操作规程对公路、公路用地和公路沿线附属设施开展的保养、维修、水土保持、绿化和管理的各项业务工作。 
　　2.公路养护工作主体 
　　公路养护工作主体确定的法律依据： 
　　（1）《公路法》（2004年第二次修正）第八条 国务院交通主管部门主管全国公路工作。 
　　县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。第三十五条 公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。 
　　第六十六条 依照本法第五十九条规定受让收费权或者由国内外经济组织投资建成经营的公路养护工作，由各该公路经营企业负责。 
　　（2）《收费公路条例》（中华**国务院令第417号）第二十六条 收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准和规范，对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质服务。 
　　（3）国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知（国　办　发[2005] 49号）明确职责，建立健全以县为主的农村公路管理养护体制
　　县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体，其交通主管部门具体负责管理养护工作。 
　　（4）公路养护工程管理办法（交公路发[2001] 327号）第 
　　二条 公路养护管理工作实行“统一领导、分级管理”的原则。 
　　国务院交通主管部门主管全国公路养护工程的管理和监督工作。 
　　省级交通主管部门主管本行政区域内公路养护工程的管理和监督工作。 
　　公路养护工程的具体管理工作，根据省级人民政府交通主管部门的授权，以及目前各级公路管理机构的职责分工，由县级以上人民政府交通主管部门设置的公路管理机构负责。 
　　通过以上的法律法规依据可以明确确认公路养护工作的主体： 
　　国省干线公路养护工作的主体是交通主管部门或公路管理机构（经营性收费公路为该公路经营企业）。 
　　农村公路的养护工作责任主体是县级人民政府，其交通主管部门具体负责管理养护工作。 
3.公路养护工作目标 
　　公路养护工作目标就是不断提高公路交通网络的公共服务能力，努力打造“畅、安、舒、美”的行车条件。 
　　（1）“畅”既畅通：交通畅通；信息畅通；排水畅通。目的是千方百计保障车辆的正常通行。 
　　（2）“安”既安全：行车安全；作业安全；路产安全。核心是要保证人与车辆的安全。 
　　（3）“舒”既舒适：身体舒适；视觉舒服；心情舒畅。综合体现公路交通网络的公众服务能力。 
　　（4）“美”既美观：感观之美；生态之美；和谐之美。充分展示生态公路、和谐公路的魅力。从“畅洁绿美”升华为“畅安舒美”；是从单纯树立公路部门的自身形象到满足道路使用者对公路养护的实际要求转变，真正体现“以人为本、以车为本”的服务理念。 

　　4.公路养护工作任务 

　　公路养护工作任务主要有： 

　　（1）规划公路网的预期服务水平。对目前公路网的服务水平进行评估，制定中长期公路发展规划、五年公路养护规划，确定各时期公路网预期服务水平（通达深度、通行能力、路况质量、安全保障、舒适畅通等）。 

　　（2）决策公路网的养护投资规模。按规定标准和频率进行各项路况数据采集、利用路面管理系统、桥梁管理系统等对数据分析、并根据预期服务水平目标提出路网养护资金需求、根据实际资金能力决策中长期公路养护投资水平和年度公路养护投资规模。 

　　（3）编制公路网的养护工程计划。根据年度公路养护投资规模、路况实际需求并考虑社会等综合因素进行养护资金的优化分配，科学合理地编制年度养护投资计划。 

　　（4）优化公路网的养护技术方案。 

　　根据中长期公路养护投资规划和年度公路养护投资计划及不同路段的具体情况，研究制定公路网中具体路段的养护技术方案（包括日常养护、小修、预防性养护、中修、大修和改建工程）等。 

　　（5）实施公路网的养护工程管理。根据养护技术方案，按照的不同路段、不同工程的特点和要求，分别制定相应的实施方案（包括日常养护和小修工程的组织方式、质量标准、考核办法等；预防性养护和大中修工程的方案评审、施工图设计、施工招标、合同管理、质量评定、工程验收及后评估等）。 

　　归纳上述公路养护工作四个不变的核心就是公路养护管理责任主体的责任和义务不变。即：主体明确、目标明确、任务明确、责任明确。 

　　要特别强调的是：对公路养护管理者来说，法律责任是第一责任。公路养护不仅体现当地的经济水平和精神文明程度，也体现公路管理者的水平。不作为是失职，作为不当是渎职，一旦发生重大事故不会因为有足够的理由（比如缺少资金等）而减轻公路管理者的法律责任（包括行政责任、民事责任和刑事责任）。 

　　（三）公路养护工作的四个变化 

　　税费改革后，公路养护工作必然会发生很多变化，主要有以下四个方面：一是养护资金分配方式变化；二是养护计划审批程序变化；三是养护费用拨付渠道变化；四是养护工程管理方法变化。 

　　1.养护资金分配方式 

　　公路养护资金变化的前提是费变成了税，且需要经过三次分配才能落实到公路养护项目上。从每年的各省养路费收支平衡变为成品油消费税的返还；从每年的各省自收自用变为区域性乃至全国性的平衡；从每年的实际增长变为基数返还加增量分配。 

　　2.养护计划审批程序 

　　从省级公路管理机构报省级交通主管部门审批为主，变为省级交通、财政部门联合审批。 

　　3.养护费用拨付渠道 

　　养护费用拨付原渠道是：从省级交通主管部门到省级公路管理机构，再到各市公路管理机构，然后到各公路养护单位和公路养护工程施工单位。 

　　税费改革后养护费用拨付渠道变为：从省级财政部门到市级财政部门到各公路养护单位和养护工程施工单位（也有一部分地方或一部分资金还是通过省级交通主管部门和公路管理机构进行拨付）。 

　　4.养护工程管理方法 

　　由于养护资金方面的变化，必然会带来养护工程管理的变化：计划管理从投资规模的控制为主变为工程项目的管理为主；工程投资从工程项目补助包干为主变为工程项目预算管理为主；项目管理从传统的事业型管理为主变为按市场化运作管理为主；资金管理从按计划拨款为主变为按工程合同计量支付为主。 

　　归纳上述公路养护工作四个变化的核心就是交通主管部门和公路管理机构管理使用公路养护资金的方式方法发生了变化。即：项目更具体、计划更细致、程序更严谨、支付更严格。 

　　（四）税费改革后公路养护工作的基本思路 

　　为适应税费改革对公路养护工作带来的变化，今后公路养护工作的基本思路是： 

　　转变观念、适应变化，精细管理、规范程序。提前谋划、周密计划，主动协调、多方争取。 

　　三、公路养护资金 

　　公路养护资金的筹措、使用和管理是整个公路养护工作的基础和根本。 

　　《公路法》有关公路养护资金方面的规定：第三十六条 国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。 

　　第三十七条 县、乡级人民政府对公路养护需要的挖砂、采石、取土以及取水，应当给予支持和协助。第三十八条 县、乡级人民政府应当在农村义务工的范围内，按照国家有关规定组织公路两侧的农村居民履行为公路建设和养护提供劳务的义务。