什么是中国农村公路养护的"枣庄模式"？
　　一、“枣庄模式”产生背景 
　　农村公路是农村地区主要的交通基础设施，关系到农民生产生活，关系到农村经济社会发展。过去，农村公路里程少，多为农民自建，农民出行“晴天一身土、雨天一身泥”，交通极为不便，严重阻碍了农业和农村经济的发展和农民生活水平的提高。占全国公路总里程75%的农村公路，成为中国公路体系中最薄弱的环节。自2002年底以来，中国政府出台政策，加大对农村公路建设的投入，启动了中国历史上规模最大的农村公路建设。我们枣庄市为山东省的一个地级市，地处山东省南部，面积4550平方公里，辖县级区5个、县级市1个（滕州），人口387万人。和中国其他地区一样，我市紧紧抓住历史上这一难得机遇，实施了大规模的农村公路改建，七年间累计投资31.4亿元，建成农村公路6115.1公里，公路密度达到每百平方公里150.75公里，99.9%的行政村通了油路。 

　　在各级领导的高度重视和政策导引下，我市农村公路改建充分调动了各级各方面的积极性，较短的时间内实现了农村公路的快速建设、快速膨胀，但随着里程的增长，管理养护问题也提到议事日程。由于受资金能力的限制，农村公路改建普遍存在投入偏少、建设标准偏低的问题，如果管理养护不到位，必将导致前建后坏，造成严重浪费。据测算，一般四级农村公路每公里造价约30万元，而养护1公里农村公路平均每年仅需1.6万元；如果只建设不管养，寿命期限一般为3-5年，如果管理养护得好，使用寿命可延长至 10 年左右。为此，我们充分认识加强农村公路管理养护的重要性和必要性，决定先行一步，探索解决对农村公路的管理和养护问题，“枣庄模式”应运而生。 

　　二、政府主导、五个落实，构建农村公路管理养护长效机制 

　　实现农村公路长期有效管养，必须理顺关系，明确责任主体。在实践中，我们根据国务院办公厅《农村公路管理养护体制改革方案》和《山东省农村公路管理养护办法》，于2007年初在我市薛城区实施改革试点工作，指导薛城区政府出台了《薛城区农村公路管理养护体制改革实施方案》及《实施细则》。市政府在薛城区召开了全市农村公路管理养护工作会议，推广经验，要求各区（市）加快农村公路管理养护体制改革步伐。之后，又成立了由市政府牵头，市财政、人事、交通等部门组成的督查组，对各区（市）农村公路管理养护体制改革进展情况进行专项督查。2007年12月，市政府出台了《关于农村公路管理养护体制改革的实施意见》，建立了主体明确、资金保障、运转有效的运行机制，形成了市、区（市）、乡（镇）、村四级管养体系。 
　　（一）畅通筹资渠道，落实养护资金。我市把农村公路管理养护费用纳入地方财政支出范围，建立健全以政府投入为主的稳定的资金渠道，确定了分级补助政策。其中，市统筹本级预算，按照县道每年每公里2000元、乡道每年每公里1500元、村道每年每公里1000元；大桥每年每座3000元、中桥每年每座2000元、小桥每年每座1000元的标准，安排财政资金用于农村公路的管理养护。各区（市）及乡（镇）政府，统筹财政预算，按照县道每年每公里不低于5000元、乡道每年每公里不低于4000元、村道每年每公里不低于2000元的标准，安排财政资金用于农村公路的日常保养，并负责落实养护大中修工程配套资金。枣庄市成为山东省首个从市级财政中列支专项资金用于农村公路管理养护的市。2008年，我市在财力十分紧张的情况下，从市级财政中列支400万元用于农村公路管理养护，省财政厅专门就此向国家财政部作了信息专报；2009年我市共筹集农村公路养护资金4854万元，其中，市财政列支782万元。今后随着农村公路里程的增加，管理养护资金的数额将不断加大。为对农村公路养护资金进行有效的监督和管理，市政府明确由交通运输部门会同财政部门共同监管，市、区（市）分别设立农村公路管理养护资金专户，实行“专款专用、专户管理”。审计部门定期对农村公路养护资金使用情况进行审计。今年，市交通运输局、市审计局抽调专门人员，组成2个审计小组，利用1个月的时间，对区
　　（市）农村公路建设管理养护资金落实及使用情况进行审计，重点对地方配套资金是否及时到位，是否有截留、挤占、挪用等问题进行审计。对审计中存在问题的区（市）、单位，进行通报批评，并呈报市政府，作为市政府对区（市）政府年度目标考核的重要依据。 
　　（二）健全运行机制，落实养护人员。农村公路养护是一项长期性、连续性的工作，养护队伍必须保持相对稳定。为保障各项管理养护工作得以正常开展，做到“有人管事”，我市各级交通运输部门按要求配备农村公路管理养护人员，市、区（市）、乡（镇）农村公路管理机构的负责人由本级政府选任，专职工作人员从交通运输部门内部选用或通过公开招考录用。上述人员工资待遇，由原渠道或同级财政负担，不挤占农村公路养护专项资金。在此基础上，以行政村为单位每3公里选配1名养路员（不足3公里的按每行政村1名选配）。目前，枣庄市共有农村公路养路员2142名。由于农村公路具有点多、线长、面广、管理难的特点，在养护作业时“单兵作战”，为选出具有较强的事业心和责任心、能独挡一面的养护能手，我市农村公路养路员上岗实行岗前培训和严格的资格准入制度，通过资格审查后方可上岗。村道养路员由村委会推荐，乡道养路员由乡（镇）农村公路管理站推荐，分别由上一级农村公路管理部门审查资格。养路员补助根据当地实际情况确定，县道、乡道养路员补助分别由县、乡（镇）农村公路管理部门负责；村道养路员补助原则上由村委会负责落实，有条件的村由村集体承担，经济困难的村由乡（镇）财政补助。 
　　（三）理顺管理体制，落实养护责任。我市农村公路管理养护体制对应四级管养体系，也由四个层次组成：市级政府层，在市交通运输局内部设立市农村公路管理处，负责全市农村公路管理养护工作的监督和指导；区（市）政府层，在区（市）交通运输部门内部设立农村公路管理处，明确主任由分管局长兼任，负责所在辖区农村公路管理养护工作；乡（镇）政府均设立农村公路管理站，负责并组织村委会实施本辖区乡道、村道的日常管理养护工作；村级层面，由乡（镇）农村公路管理站和村委会逐路段对养路员管养的村道进行界定，明确管养范围，建立档案，设立养护责任牌，明确标准和监督电话。按照农村公路养护规范，养护工程由乡（镇）农村公路管理站上报区（市）农村公路管理处，经交通运输部门批准后组织实施，其中，大中修工程实行招投标，并进行合同管理，交通运输部门负责质量监管；小修工程和道路病害处理由区（市）农村公路管理处养护中心负责；日常保养由养路员负责。村委会将村道纳入村级公共财产，把维护路产路权条款列入“村规民约” ，设置限宽限高设施。农村公路养路员也是农村公路路政协管员，及时制止、举报损坏公路的行为，协助做好路政调查、取证和处理工作。下步，我们将在财力比较好的乡（镇）试点农村公路管养分离，逐步实现农村公路养护市场化。 
　　（四）强化目标管理，落实动态考核。我市将农村公路管理养护工作列入了政府年度目标综合考核，市政府在千分制考核中专门拿出10分，作为对区（市）农村公路管理养护工作的考核分值。市政府与区（市）政府、区（市）政府与乡（镇）政府、乡（镇）政府与村委会分别签订农村公路管理养护工作目标责任书，村委会与养路员签订合同书，进行严格的量化考核，市政府办公室专门下发了《关于开展农村公路管理养护目标考核工作的通知》，对区（市）农村公路管理养护工作实行动态考核，确保各项措施落到实处。在此基础上，市交通运输局与市农村公路管理处、各区（市）交通运输局分别签订目标责任书，将农村公路管理养护工作纳入年度考核项目，作为衡量行业工作的重要依据。为强化日常考核监督，客观、真实地反映乡（镇）农村公路管理养护工作，我们充分发挥乡（镇）交管所的作用，在路政巡查的同时，负责辖区内农村公路管理养护工作的监督考核，并将监督考核结果作为对养路员兑现待遇和奖惩的重要依据。 
　　（五）严格责任追究，落实奖惩制度。在实施严格考核的基础上，科学合理地运用考核结果，每年年底我们及时将农村公路管理养护考核结果上报市考评办，计入对区（市）政府年度综合目标得分，作为市委、市政府奖惩的依据。在此基础上，市交通运输局在行业层面，对区（市）交通运输局的农村公路管理养护工作目标完成情况进行综合考核，评定等次，兑现奖惩。对认真履行职责、管养成效明显、综合评定等次为“优”的区（市）交通运输主管部门，给予表彰奖励；对年终评定等次为“差”的，进行通报批评，并限批该区（市）新建农村公路项目，扣减财政养护补助资金；对造成路况严重下降甚至出现严重损毁，直接影响通行的，建议追究有关责任人的责任，并在新闻媒体上公开曝光。本着执行与监督分离的原则，对养路员实施动态管理，由乡（镇）农村公路管理站依据交管所每月监督考核的结果，对养路员发放80%的补助，剩余补助年终根据综合考评结果兑现到养路员。对年终综合评定为“优秀”的养路员，由乡（镇）农村公路管理站给予一定的物质奖励；对连续两个月考核不合格的，退回村委会，再由村委会重新推荐。 
　　三、巩固成果，为新农村建设铺筑康庄大道 
　　我市坚持政府主导，资金、人员、责任、考核、奖惩五个落实，建立农村公路管理养护长效机制的做法得到了各级政府和上级交通运输部门的充分肯定，被誉为“枣庄模式”，已在全国推广。为巩固成果，在农村公路管理养护工作实践中，我们十分注重管理创新和科技创新，于2008年开展了《农村公路管理养护研究》课题，并获山东省科技进步三等奖；在此基础上，为促进农村公路管理养护决策科学化，系统总结国内外农村公路养护管理的经验与启示，开展了“农村公路养护管理评价体系研究”。年初，这一课题通过了中国公路学会组织的科技成果鉴定，认为该课题“研究成果总体上达到国际先进水平”。


　　10月27日至29日，第二届世界农村公路大会在山东济南召开，来自34个国家和地区的500多名代表参加了大会。这次会议是中国交通运输部门承办的第一个大型国际会议。本届大会旨在推动全球农村公路建设和农村减贫。大会的主题为:农村公路可持续发展与新农村建设。会议旨在加强国际间在农村公路建设、养护管理以及运输领域的合作，通过交流，促进世界各国发展农村公路，为广大农村提供道路交通，以推动农村经济发展和社会进步。市交通运输局由国家交通运输部推荐，受大会秘书长邀请参加了会议，市交通运输局局长牛佳棠作为山东省唯一的市级交通运输部门代表、全国仅有的两个地市级交通运输局代表之一，向大会作了《中国农村公路管理养护的“枣庄模式”》的专题报告，报告从枣庄模式产生背景、枣庄模式的构成以及枣庄模式的效果三个方面介绍了枣庄在农村公路管理养护方面的经验做法，受到了大会组委会和来自各国与会代表的高度评价，这标志着中国农村公路管理养护“枣庄模式”走向了世界。 
    自2003年以来，枣庄抢抓机遇，积极利用国家投资改造农村公路政策，实施了大规模的农村公路改建，七年间累计投资31亿元，建成农村公路6115公里，实现了村村（行政村）通油路。在加快农村公路建设的同时，市交通运输部门充分认识到加强农村公路管理养护的重要性和必要性，在市政府的有力支持下，积极进行农村公路管理养护体制改革，努力探索行之有效的管理养护方式和方法，建议市政府出台了《关于农村公路管理养护体制改革的实施意见》，形成了“政府主导，资金、人员、责任、考核、奖惩五个落实”的农村公路管理养护长效机制，实现了农村公路管理养护的常态化、规范化，被誉为“枣庄模式”。在具体实践中，枣庄把农村公路管理养护费用纳入地方财政支出范围，建立健全以政府投入为主的稳定的资金渠道，针对县道、乡道、村道及桥梁，确定了分级补助政策。其中，市统筹本级预算，按照县道每年每公里2000元、乡道每年每公里1500元、村道每年每公里1000元;大桥每年每座3000元、中桥每年每座2000元、小桥每年每座1000元的标准，安排财政资金用于农村公路的管理养护。各区（市）及乡（镇）政府，统筹财政预算，按照县道每年每公里不低于5000元、乡道每年每公里不低于4000元、村道每年每公里不低于2000元的标准，安排财政资金用于农村公路的日常保养，并负责落实养护大中修工程配套资金。枣庄成为山东省首个从市级财政中列支专项资金用于农村公路管理养护的市，今后随着农村公路里程的增加，管理养护资金的数额将不断加大。为保障各项管理养护工作得以正常开展，做到有人管事，枣庄各级交通运输部门按要求配备农村公路管理养护人员。为将养护责任落实到位，枣庄建立了四级农村公路管养体系，各级都成立了农村公路管理养护机构，市政府办公室专门下发了《关于开展农村公路管理养护目标考核工作的通知》，将农村公路管理养护工作列入政府年度目标综合考核，层层签订目标责任书，进行严格量化考核，作为市委、市政府奖惩的依据。在此基础上，市交通运输局与市农村公路管理处、各区（市）交通运输局分别签订目标责任书，将农村公路管理养护工作纳入年度考核项目，作为衡量行业工作的重要依据，确保各项措施落到实处。为巩固成果，在农村公路管理养护工作中，市交通运输局十分注重管理创新和科技创新，于2008年开展了《农村公路管理养护研究》课题，并获山东省科技进步三等奖;在此基础上，系统总结国内外农村公路管理养护的经验与启示，开展了“农村公路养护管理评价体系研究”。2010年初，这一课题通过了中国公路学会组织的科技成果鉴定，认为该课题“研究成果总体上达到国际先进水平”。 
    牛佳棠同志关于《中国农村公路管理养护的“枣庄模式”》报告成为第二届世界农村公路大会的亮点，中国国际广播电台、《中国日报》、《中国交通报》、《中国公路》杂志等多家媒体竞相采访。与会国家和地区的代表纷纷表示，中国农村公路的发展历程与他们国家有类似之处，特别是像“枣庄模式”这样的建设与管理养护经验对他们很有借鉴意义。会议结束后，辽宁省、河南省等与会代表随即抵达枣庄参观学习农村公路管理养护“枣庄模式”。（王忆青 郝德艳 冯超）