中澳公路养护事权划分和运行机制对比分析(图)
总体比较而言,我国公路发展有着自己诸多方面的优势,但在一些方面的发展水平差距明显,特别是对公路养护与管理方面,存在较大差距。总体而言有三点:首先,我国强在制度,弱在体制。社会主义制度的优越性在公路发展速度方面得到充分体现,但综合交通管理体制的弊端,已经成为庞大公路资产更好服务于经济社会发展的掣肘。其次,我国强在效率,弱在精细。澳大利亚新改建项目前期工作3年至5年比较正常,实施再用5年至7年也很普遍,其效率不及我国的一半,但我国工程的品质、精细化程度、设计水平与这些西方发达国家有着明显的差距。再次,我国强在通达,弱在品质。我们的制度优势决定了发展是第一要务,因此较快让群众走上了沥青路水泥路,但从路的品质、耐久性和路域环境等方面与西方有着明显的差距。主要对比结论如下:
清晰的事权划分是基础
澳大利亚联的联邦、州、地方三级事权在社会管理实务中划分非常清晰。从公路的角度,联邦运输部与我部比较类似,但投资方向更清晰,要求更明确,特别是在技术标准执行方面,国道建设必须按照联邦标准进行,否则将不予投资补助。正是因为这样,澳洲公路无论走到哪里,所见的安保设施、防灾减灾、交通标志等,都是齐全且基本统一。在某种意义上讲,联邦运输部主要是通过资金引导,确保标准规范的严格执行。
在州层面,事权也非常清晰,负责干线和少量重要农村公路的建设、养护和管理。地方政府则负责农村公路事务,其资金来源同样也要依靠联邦、州的补助。与我国不同的是,地方政府有明确的税收资金来源,我国县级政府事权与财力不匹配是“通病”,尽管有地方税收,但总体上与其事权资金需求相去甚远。
我国各级政府间的事权划分不清晰,公路事权划分也是如此。省里负责了部分农村公路的建设养护,县政府负责国道省道的建设养护等类似情况比较普遍,一些地方甚至说不清国道到底归谁管,这种胡子眉毛一把抓的事权划分,很难充分发挥各级政府的积极性,责任也很难界定。全团同志一致认为,党的**确定的事权改革方向符合国家发展方向,西方发达国家关于公路方面的事权划分与我国实际相符合,值得深入研究和借鉴的。国道国管、省道省管、县道县管、乡村道乡村管的总体思路和方向符合国情,值得深入研究,尽快明确。
运行机制的核心是市场
“小政府,大社会”是现代政府的发展方向。这一点在澳大利亚表现得非常明显,效果也非常显著,值得我国充分借鉴。
悉尼所在新南州,正将政府原下设机构负责的公路养护工程推向市场,所有雇员全部按照有关规定自主到企业中择业。墨尔本则保留了小部分养护队伍,其余全部面向市场。这小部分的养护队伍作用十分突出,既承担了日常养护任务,也负责重大自然灾害的应急抢险。更重要的是,该队伍的存在,能够使政府非常清楚掌握养护工程的造价、利润,更便于政府制定更加科学的招标方案,有利于养护资金使用效率的提升。在市场化进程中,澳洲还有很多经验值得我们借鉴,如建立了完善的信用评价体系,所有企业必须非常珍视自己的信用,否则很难在市场中生存。日常养护通常采用3年+2年、7年+3年等类似合同,信用好,在承包期的基础上再延续几年,充分发挥企业在养护工作中的创新能力。我国虽早在20世纪90年代开始推行养护市场化,并在《公路安全保护条例》中明确了市场准入规则的上位法依据,但市场化过程中的很多问题难以处理,包括身份置换、养老待遇、市场化后的国企垄断、应急处置难以落实等。市场化是不可逆转的方向,随着国家层面事业单位改革配套政策的加快出台,我们应当充分借鉴西方发达国家的经验,进一步加快市场化进程。
道路管理体制推动城镇化
澳大利亚与很多西方发达国家一样,没有“城市道路”的概念,干线公路均穿城而过,由相同的管理机构负责管理,使用同样的资金来源,适用同样技术标准。这个体制对缩小城乡差距,推进城镇化进程起到了至关重要的作用,有利于CBD与卫星城、郊区和城市间的交通一体化规划,有效避免城市交通拥堵。我国总体把城市道路和公路人为分成两个部分,城市道路基本由城建部门负责。由于体制分割,公路与城市道路衔接不畅问题比较普遍。在统筹建立综合交通体系中,国家应当充分借鉴西方发达国家的经验,在管理体制上做出科学调整,不断把改革红利转化为发展新动力和民生新福祉,加快推动新常态下综合交通的发展。
安全管理专业化是必由之路
人、车、路是交通安全的三大要素。
澳大利亚实行的人、车、路一体化管理在西方发达国家具有普遍代表性。通过培训,团员们普遍对其交通安全管理专业化水平感到钦佩。澳洲交通事故死亡率约为6.8人/10万人,远低于美国的12人/10万人,也比很多西方发达国家低。这与其交通安全管理专业化、精细化水平密切相关,更与其交通安全管理体系密不可分。
西方发达国家普遍认为,对驾驶员、车辆和道路的管理,是专业技术性质的工作,应当充分发挥专业技术部门的优势,并由公路部门负责。
这种人、车、路一体化管理体制有利于针对交通事故采取相应的隐患处治办法,更有利于落实交通安全主体责任。反观我国,道路交通安全工作由公安负责。安全事故一般是由人、车的管理不到位造成的,但由于管理体制分割,难以对症下药,大量的资金被浪费用于完善不该完善的设施,不能将资金用到刀刃上。我国对人、车的监管粗放、精细化程度亟待提升。
此外,交通拥堵是世界大城市的通病,我国也是如此。治理交通拥堵的核心在规划,重点在交通信号、平交道口、停车管理和交通秩序维护。绝大多数西方发达国家的这些职责均由公路部门承担。而我国则是将交通安全、交通拥堵等职责分散在不同部门,很难形成管理合力,造成交通管理低下。所以,安全管理专业化是降低交通死亡率的必由之路。(来源: 《中国公路》
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